公共政策是通过人为的策略和举措实现对经济和社会的有效治理。在古代中国的发展演进中，公共政策是一种调适性的治理活动。“调”是人为的调节活动，“适”是指通过这种活动使事物发展达到适当、适度、合适的程度，以符合事物规律和社会需求，超过与不及都不是理想状态。

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“调适”是古代中国的公共政策的核心。在中国的长期历史中，大的王朝更替之后，便会有一次大的政策调适，以此来解决相应的公共问题。如针对秦朝因为苛政造成王朝覆亡，汉朝吸取教训，在建立之初，重视黄老“清静无为”思想，主张“与民休息”，才有了之后的文景之治。清初，针对税役沉重导致明王朝覆亡，实行“滋生人丁，永不加赋”，推行“摊丁入亩”政策，废除人头税，使农民的人身控制得到进一步松弛，农民安心生产，休养生息，才有了康乾盛世。在中国调适治理的框架下，形成了一系列相关的公共政策，建立了调适治理的公共政策体系，具体可分为以下几个方面：

调理

调理是指政府理顺不同产业和人群之间的关系，从而达到合理的状态。“农业是整个古代世界的决定性的生产部门”。从事农业生产的农民是主要甚至唯一的物质生产者，人口数量最多，又凭借着生产者角色而构成一个特殊的社会群体，在国家和国家治理中居于特殊的地位。作为一个典型的农业国家，古代中国支撑国家运转的税收大部分来自农民，农民的收入绝大部分来源于农业。要使经济和社会持续运转，巩固国家统治，就需要相应的政策支持和保障。“对统治者来说，发展商业不如继续掌管农业经济来得重要。他们更多地依靠田赋而不是依靠商业税。”在生产力不发达和生产剩余不多的情况下，从业人口决定了农业的产出，相当程度上决定了国家的财政收入。生产性的农业与交换性的商业又具有天生的排斥性。因此，汉朝实行重农抑商政策，对于农业轻徭薄赋，甚至颁布劝农诏书，重视农业发展，对商业进行抑制，收取重税，采取盐铁官营，对从商者采取政治任职限制，“市井之子孙亦不得仕宦为吏”（《史记·平准书》）。重农抑商的政策一直延续到之后的历朝历代。

调节

调节是政府对经济社会活动中不平衡的状态进行调整，以到达相对平衡的状态。小农经济的天性决定了其脆弱性，而土地兼并则会加速其贫困化。秦汉之际，小农经济尚相当脆弱，实力雄厚的豪门大户可以通过土地买卖关系，大肆兼并农民的土地，而且同当朝致仕的官员相勾结，将分散在个体家庭手中的土地日益集中到自己手中，出现了大量的失地农民，使农民陷于极度贫困，加剧了贫富分化，其典型状况是“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”，“豪富吏民，赀数巨万，而贫弱愈困”。（《汉书·食货志》）“庶人之富者或累巨万，而贫者或不厌糟糠。”（《史记·平准书》）严重的贫富分化必然会带来大量的社会问题，进而影响政权稳定。针对土地兼并造成的贫富差距，统治者进行调节，实行抑制兼并和限田政策，甚至强行迁徙豪家大族，限制土地和奴婢数量等。如将豪门富户和大族迁徙到京城，加以监视。汉武帝更是重用酷吏强压豪族，甚至借助杀戮来强制豪族放弃其独立性，“王温舒为河内太守，捕郡中豪强，连坐1000余家，大者族诛，小者处死”。同时政府设立义仓救济贫困。在唐朝时期义仓由州县一级政府设置，如果出现大规模灾荒，会以应急方式救助饥民，调节矛盾。

调养

调养是指政府通过政策减轻民众的压力，使之休养生息，得以自我生存。国家财政来源于民。古代中国的社会基础是个体家庭农民，赋税的直接承担者也是农民，赋税成为国家与农民之间关系的最重要的因素。庞大的政权组织需要通过从民众手中获得赋税徭役才能支撑，没有农民创造和提供的物质财富，帝国一天都难以为继。国家要长治久安，就必须通过政策让农民得到调养，不至于因为压力太大而失去生产能力，这就是所谓的养民政策。经受了秦朝沉重的税收和繁杂的劳役，农民迫切需要休养生息，汉建立初期采取解甲归田、劝民还乡、释奴为民、十五税一等政策，大大缓解农民负担。唐朝时期奉行养民为先，采取改革粮价、控制盐价等政策，给予了人民安定的生产环境和生活条件。只有将百姓调养好，政府才有财政来源，进而奠定王朝强盛的基础，维持政治统治的延续。

调教

调教指政府通过政策引导和教育，让人达到生产和治理所需要的状态。人是国家的基本要素。在中国文化看来，人不可能自然成人，需要加以调教，学而知之。在传统中国，家庭是基本的生产和生活单位。政府为维持家庭正常运转，强调道德教化，表彰孝子节妇，甚至以法律的方式引导人们孝老爱亲。主张“亲亲尊尊”的儒家学说为历代王朝所推崇。“儒家可被视作以家庭为榜样、为国家建立道德原则的意识形态。”政府推行儒家学说便在于教人成人，从而保障经济社会得以有序运转。

调整

调整是指政府面对经济社会矛盾，实行重大政策的改变，以克服和避免矛盾引发的危机，将经济社会引入正常状态。经济社会发展必然伴随矛盾的产生。矛盾积累会造成社会危机。面对重大问题及其危机，政府力图通过改革进行政策调整。如明朝前期延续唐宋以来的“两税法”，之后因为计算十分复杂，给征收带来不便。随着土地私有制的发展，土地兼并日益加剧，地主豪强获得大量土地后，又运用一切可行的手段来逃避相应的赋税，造成了国家赋税急剧减少，加上朝廷开支逐步加大，财政危机日益凸显。基于此，明朝统治者不得不推行税收政策改革，进行调整，逐步推行“一条鞭法”。首先是清丈土地，扩大征收面，使税赋相对均平；其次是统一赋役，限制苛扰，使税赋趋于稳定；最后是计亩征银，官收官解，使征收办法更加完备。“一条鞭法”将田赋、徭役及其他征收归为一起，多占田者多交税，简化财政税制，能够发挥抑制土地兼并，减轻农户负担的作用，也减少地方官员舞弊，增加中央财政收入，缓解财政危机。在中国历史上，到王朝中期，由于矛盾增多，统治者经常会通过改革进行调整，从而实现所谓的“王朝中兴”。

调换

调换是由于重大危机难以自我克服，通过王朝更替，全面更新政策，使得国家治理重新回到正常状态。尽管古代中国的统治者会通过政策进行调适性治理，但是由于王朝统治的局限性，这种调适是有限度的，当王朝统治面对公共问题束手无策，或者政策失灵，将统治置于公共职能之上，实行苛政，从而导致天怒人怨时，就会发生王朝更替，调换一个王朝进行治理。王朝更替主要通过革命来实现，以将国家治理重新调整到合适的程度。这种王朝更替具有合法性，即为天下公理所认可的“天命”和“道”。《易经》革卦：“天地革而四时成，汤武革命，顺乎天而应乎人。”孔颖达疏：“革其王命，改其恶俗，故曰汤武革命。”秦王朝建立后实行猛如虎的“苛政”，国家强制性要求农民提供的赋税和劳役已经远远超出农民能够承受的极限，进而引起农民的强烈反抗。“当老虎从笼子里出来的时候，惊恐的人们就被逼上梁山了。”此时陈胜、吴广高举的革命旗帜便是“诛暴秦，伐无道”，农民以暴力反抗他们的“主宰”，由政治上的极端保守主义者变为极端激进主义者，直接动摇着帝国的根基。革命之后则“改其恶俗”，进行重大政策调整。新王朝替代旧王朝之初，皇族励精图治，官僚发奋有为，家户休养生息。正是这种王朝革命带来的国家治理的重大调适，使得中国一个朝代一个朝代接续下来。“由于一个朝代接着一个朝代延绵不断，才使古中国的文明得以持续到20世纪。”

中国得以在漫长的岁月里长期延续下来，在相当程度上取决于通过灵活的政策进行调适性治理。这种政策治国的治理方式已作为历史基因扬弃传承至今。新中国成立后，执政者特别重视通过各种政策治理调节经济社会发展，与古代中国有着紧密的相关性。如政策内容的全面性、政策来源的民意性、政策调节的灵活性等。面临重大困难，执政者采用整顿、充实和提高的方针，进行重大政策调整，从而化危为机。因此，从某种意义上说，中国是一个政策大国，积累了丰富的政策治国经验，这是中国特色公共政策学十分宝贵、不可多得的资源。

（作者单位：华中师范大学农村研究院）

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